IE版本小于8,为了不影响您的浏览效果,请升级IE版本! x
首页>>政务公开>>政策法规解读>>正文
收费与收税并行 公平与效率兼顾
 
来源:      时间:2015年08月14日      字号:[ ]     视力保护色:

7月21日,交通运输部发布了《收费公路管理条例》(修订征求意见稿)。修订征求意见稿涉及多处重大政策变动,其中最引人注目的是关于收费期限的调整。这一调整传递的信号是,高速公路将长期收费,原本的收费年限的上限或将取消,从而再次引发媒体和公众的热议——高速公路该不该收费?高速公路收费怎么还亏损?笔者长期从事江苏经济研究,十多年来对交通运输经济学颇有兴趣,做了一些调查研究,同时也是一名私家车主,对此想从理性客观角度谈谈自己的看法。

兼顾不同用路者权益

现在有一个误解,认为高速公路作为公共基础设施,属于政府提供的公共产品,公共产品就应该免费。其实,政府提供的公共产品,大到国防、外交,小至公交车、街心花园,都不是免费的,或者是“收税”,或者是“收费”。到底是“收税”还是“收费”?不仅要考虑资金问题,还要考虑公平和效率问题。收税是一个比较简单隐蔽的办法,直接由社会大众甚至每个人分担。但带来了“有车族”与“无车族”、“经常走高速公路”与“很少走高速公路”人群之间的不公平。另外,对那些现在还没有高速公路的地区也不公平。还会刺激各地都要建高速公路,导致资源浪费。

对占公路总里程97%左右的普通公路的使用者征税以体现公共服务,对占公路总里程3%左右的高速公路的使用者收费以彰显效率。修订方案兼顾了不同用路者权益, 向公众提供可自由选择的差异化公路通行服务,适合国情,符合实际,更具有可操作性。

根据交通运输部前不久公布的数据,我国高速公路已经达到11.19万公里,里程规模超越了美国,居世界第一。高速公路对中国经济社会发展起到了极大推动作用,给百姓带来了极大便利。例如,现在,私家车普及了,自驾出游已成为许多普通百姓的休闲方式。每逢节假日,一家人开车去周边城市探亲访友、观景赏花。如果没有高速公路,一家人想要在两三天时间内组织一次城际旅行,是很困难的事情。我们确实享受到了高速公路带来的便利。

天下没有免费的午餐,高速公路建设和养护都需要大量资金投入。目前,每公里高速公路的建设费用少则数千万元,山区桥梁隧道多的要数亿元。公路作为公共基础设施,一般都是由政府承担建设养护责任,但钱从哪里来?从国际上看,无非两种:“收税”或者“收费”。

日本、韩国、法国等国家大都以收费方式建设养护高速公路;美国绝大部分高速公路不收过路费,但是高速公路发展资金是通过税收筹集的。美国公路专项税的税种多、税率高,还建立了联邦公路信托基金,州政府还可以根据实际需求自行制定本州的燃油税税率。由于美国公路发展历程长、建设强度低,使得每年资金需求与专项税收入差距不大,不需要以收费为主的方式发展公路。德国的高速公路没有收费站,但德国是世界上燃油税税率最高的国家之一,高达260%,同时德国对货车也是收费的。因此,美国和德国的免费公路实际上是“收税公路”。笔者今年初在墨西哥自驾游,原来不收费的公路也新建了收费设施,收费标准还不低。

现在有一个误解,认为高速公路作为公共基础设施,属于政府提供的公共产品,公共产品就应该免费。其实,政府提供的公共产品,大到国防、外交,小至公交车、街心花园,都不是免费的,或者是“收税”,或者是“收费”。

我国收费公路政策可追溯到1984年,当时在政府财力十分有限的情况下,为破解落后的公路交通对经济发展的瓶颈制约,采取了“贷款修路、收费还贷”的方式。1997年颁布的《公路法》和2004年发布的《收费公路管理条例》进一步从法律角度明确了“贷款修路、收费还贷”的做法。时至今日,我国公路网中97%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路,均依照“贷款修路、收费还贷”的方式建成,可以说此方式对我国收费公路的建设发展功不可没。“贷款修路、收费还贷”是我国高速公路发展中适应国情实际作出的务实选择。

但是,自1984年以来,收费公路政策已经走过30余年,最早建成通车的一批高速公路已经到了或临近2004年出台的《收费公路管理条例》规定的最长期限。另一方面,制定《收费公路管理条例》所依据的社会环境和政策出发点都发生了很大变化。当初的政策设计比较简单,着眼于具体项目,一条高速公路建成后收费25年,贷款还完后就不再收费,建一条算一条。然而在实际运作中,高速公路的建设已经联网建设管理。目前,我国高速公路仍然处于大网络的建设中,中西部地区还有很多空白。另外,已建成的11.19万公里高速公路的管理养护也需要相当大的资金量,没有管理养护,一条高速公路几年时间就会丧失通行能力。根据国家现行规定,成品油消费税交通专项转移支付资金主要用于普通国省道和农村公路的养护管理。此外,一般而言,高速公路8年至10年就需要大修,仅依靠公共财政显然难以满足。如果现在取消高速公路收费,那么就必须相应增加税收。海南省就是取消了全省过路费、过桥费,采用开征省级燃油附加费的方式,以解决公路养护资金的来源。

那么,到底是“收税”还是“收费”?这不仅要考虑资金问题,还要考虑公平和效率问题。收税其实是一个比较简单隐蔽的办法,直接由社会大众甚至每个人分担。但带来了“有车族”与“无车族”、“经常走高速公路”与“很少走高速公路”人群之间的不公平。另外,对那些现在还没有高速公路的地区也不公平。还会刺激各地都要建高速公路,“不管有没有需要,不建白不建”,导致资源浪费。

高速公路免费,还会出现另外一个问题,就是影响通行效率。近几年春节、国庆等假期,小汽车免费通行,不少高速公路几乎成为停车场的现象可以印证。高速公路不收费,虽然不会天天都堵成那样,但上高速公路的车辆必然大幅增加。现在不少大货车、部分长途客车为了节省过路费,尽量不走高速公路,如果免费,必然都上高速公路,甚至不排除有好事者没事也上高速公路转几圈、练练车,这将导致高速公路一些重要路段经常性车满为患,严重影响通行效率。还会加速高速公路的设施损坏,增加管理和养护的成本。严格而言,高速公路是在基本公共服务基础上提供给公众的效率服务,就是在满足一般出行需求的基础上,给公众提供更快捷的出行方式、更舒适的出行环境。

这次《收费公路管理条例》修订调整,继续坚持收费公路政策,实行“用路者付费”,既是客观需要,也是现实之举,“谁使用,谁受益,谁付费”,相比“收税免费”,更能体现效率与公平。

根据《收费公路管理条例》(修订征求意见稿),政府收费公路中的高速公路实行统借统还,不再规定具体的收费期限,按照用收费偿还债务的原则,以该路网实际偿债期为准确定收费期限;特许经营高速公路经营期限一般不超过30年,对于投资规模大、回报周期长的高速公路,可以约定超过30年的特许经营期限;偿债期、经营期结束后,其养护、管理资金可按满足基本养护、管理支出需求和保障效率通行的原则实行养护管理收费,以解决高速公路养护费用的问题,保证高速公路正常通行。修订征求意见稿在促进建立收费公路长期稳定可持续发展机制的同时,强调规范运营管理,提高收费公路的门槛,增加普通公路的供给服务。使得“收税”与“收费”并行,基础性、均等化的公共服务和高效率、高水平的通行服务并举,对占公路总里程97%左右的普通公路的使用者征税以体现公共服务,对占公路总里程3%左右的高速公路的使用者收费以彰显效率。修订方案兼顾了不同用路者权益, 向公众提供可自由选择的差异化公路通行服务,适合国情,符合实际,更具有可操作性。

高速公路不是暴利行业

上市公司的高速公路都是国道主干线和重要运输通道,交通流量相对较大,而这些项目又是早期建成项目,当时的建设和运营维护成本较低,已经度过了还本付息的高峰期。少数上市高速公路公司的经营状况远不能代表整个高速公路行业的实际水平。高速公路公司确实存在着不少媒体指出的“销售毛利”、“销售净利”较高的特征,但是由于其投资规模大、总资产高、运营期长,总资产的周转率极低,真正反映企业盈利能力的“净资产收益率”并不高。

如果高速公路真的是暴利行业,社会资本自然趋之若鹜。当前,全国上下全力推进PPP合作,但2014年至今,江苏省没有一个成功的高速公路PPP案例。

社会舆论中关于高速公路收费的另一个焦点是,一些公众及媒体通过对上市高速公路公司的公开信息披露,指出“高速公路是暴利行业”。其实,这是对高速公路行业以管窥豹式的误读。

少数上市高速公路公司的经营状况远不能代表整个高速公路行业的实际水平。上市公司的高速公路都是国道主干线和重要运输通道,交通流量相对较大,而这些项目又是早期建成项目,已经度过了还本付息的高峰期。如沪宁高速公路是江苏省建成的第一条高速公路,当时的建设和运营维护成本较低。因此,这部分高速公路无论是社会效益、经济效益还是财务效益都相对较好。但是,这些项目是特例,并不能代表高速公路整体的运营水平。

公众、媒体对高速公路运营收支概念的认识长期以来存在误区。高速公路公司确实存在着不少媒体指出的“销售毛利”、“销售净利”较高的特征,但是由于其投资规模大、总资产高、运营期长,总资产的周转率极低,真正反映企业盈利能力的“净资产收益率”并不高。

宁沪高速公路公司H股、A股自发行日起至2014年,年均净收益率分别仅为5.5%左右,与当前5年期银行贷款基准利率相当,略高于平均的5年期银行存款利率。未来,受区域路网不断完善、沪宁东段交通拥堵等影响,预计沪宁高速公路经营收益还将呈下降趋势。

据笔者所知,高速公路的收费是有严格规定的。根据2004年出台的《收费公路管理条例》,公路收费期限由国家规定,收费标准由省级人民政府审批。东部地区还贷公路收费期限不超过15年,经营性公路收费期限不超过25年。收费标准的制定根据偿还贷款、合理投资回报等因素综合确定。但从全国来看,各省市为统一管理和收费公平,基本上都是以早期建成的高速公路收费标准为基准,采取了区域内相对统一的较低水平的收费标准。江苏高速公路的收费标准就是十多年前制定的,基本没有调整变动。而现在,土地、拆迁、工资、原料等建设成本都已大幅上涨,环保的压力也越来越大。根据相关数据显示,我国2014年批复的四车道高速公路平均造价约为7700万元/公里,2004年平均造价约为4200万元/公里,2000年的平均造价约为3200万元/公里,2014年是2000年的2.4倍、是2004年的1.83倍,几乎每3年至4年平均造价增加1000万元。

建设养护的成本不断上涨,而且是刚性的,但高速公路的收费收入增长却具有一定的弹性。首先,众所周知,由于高速公路的所在区域不同,通行的车辆数量和经济效益差异很大,苏南地区经济发达,沪宁高速公路的车流量就很大,而苏北一些高速公路的车流量就明显少多了。此外,高速公路建设时间有先有后,先建的高速公路项目一般总是需求最旺盛的,效益肯定好,后建的项目,边际效率必然下降。特别是出于扶贫、国防、促进区域共同发展的需要,一些经济相对落后地区、边远地区也建高速公路,这些项目注定是亏损的。因此,高速公路建得越多,收入的边际效应越明显。其次,由于受全球金融危机影响,近年来我国经济不景气,下行压力很大,运输需求减少。而高速铁路的大规模建设,也分流了高速公路的需求。从长远看,随着经济转型升级,人口增长拐点来临,中西部地区开发带来的区域产业均衡布局,高速公路的运输需求增幅将趋缓,有的路段可能还会下降。一方面,建设养护的成本不断上涨,另一方面,收费标准基本不变,收费收入增长呈边际递减效应。

目前,我国高速公路中,只有发达地区的部分高速公路运营比较好,多数高速公路运营一般,边远地区、经济落后地区的高速公路基本都是严重亏损。这使得我国高速公路总体上亏损经营。2012年11月至2013年2月,审计署对我国共计36个地方政府2011年以来政府性债务情况进行了审计,发现部分地区高速公路债务规模不断增长,偿债压力较大。根据相关统计数据,截至2014年年底,全国收费公路债务余额为38451.4亿元,其中高速公路债务余额35208.8亿元,占全国收费公路债务余额的91.6%,同比2013年增长12.5个百分点。从收支缺口看,2011年至2014年,全国收费公路收费收入依次为3179亿元、3281亿元、3652亿元、3916亿元,收支平衡结果依次为: -323亿元、-566亿元、-661亿元和-1571亿元,收支缺口呈现逐年扩大趋势。

所以,高速公路并不是一个暴利行业,而是一个亏损行业。如果高速公路真的是暴利行业,社会资本自然趋之若鹜。当前,全国上下全力推进PPP合作,但2014年至今,江苏省没有一个成功的高速公路PPP案例。

为了有利于推进PPP模式在公路领域落地生根,加强对收费公路发展的监管,本次修订征求意见稿提出了实行特许经营制度,这是一个改革亮点。近年来,现有的收费公路政策吸引社会资本投资公路建设的功能逐步减弱,因为现行《条例》对政府与投资者、债权人的权利、义务界定还不够清晰,缺乏有效的合理定价、收益调节和财政补贴机制,难以保障投资者获得合理回报或调节过高的利益获取。高速公路具有鲜明的网络性特征,当前我国高速公路正处于联网贯通的关键时期,只有加快建设、联通成网才能发挥出规模效益,但新建项目交通量较小、财务效益不理想,社会资本又不愿意投入,因为在规定年限内、用较低的收费标准不可能盈利。这次修订,明确经营性公路实行特许经营制度,一方面,可以通过实行规范的特许经营制度、合理定价,保障合理的投资回报,从而鼓励和吸引社会资本投资公路建设,使PPP模式真正在公路领域落地生根;另一方面,通过签订特许经营协议,明确特许经营者的公路养护管理、保证服务质量、信息公开的义务,可以加强政府、行业主管部门对收费公路经营行业的有效监管,而且通过加大信息公开力度,也有利于保障公路使用者乃至全社会公众对收费公路相关信息的知情权,使社会公众特别是公路使用者很好地履行监督权。

几点建议

加强高速公路建设项目的科学规划,保持高速公路总量与经济社会发展需求的相适应,尤其是把握好适度超前的度。高速公路是经济社会发展的必要基础设施,但需要投入的成本也较高,必须控制高速公路建设的规模、节奏和项目的标准,使其始终处于经济社会发展可以承受的范围。另外,高速公路不是基本公共设施,建设应该更加强调实际需要,更多考虑效率和回报,适当兼顾公平,坚决不搞政绩工程。

加强高速公路的科学管理,努力降低运营管理成本,提高服务水平。从长远看,待大规模建设高峰过去,建设规模会降下来,路网稳定完善,每年增加的债务也会随之降低,通行费收入会随着交通量的增长而增加,收费公路的偿债能力将不断增强,债务规模会逐步下降,收支趋于平衡,直至偿还全部债务。届时,可选取调低收费标准,仅征收为维持高速公路长期稳定的养护所需要的资金,以保持高速公路网良好的服务水平。

各级政府、特别是高速公路主管部门应主动加强与社会公众的沟通,通报本地区高速公路建设发展情况、收费还贷情况,取得社会公众的理解和支持。