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薛某等人等诉抚州市公路局不履行公路管理法定职责及行政赔偿案(恪守国发文件规定的职责边界)
 
来源:法规处     时间:2017年10月20日      字号:[ ]     视力保护色:

一、案情简介

上诉人(原审原告)薛园珍(系死者梅平南之妻)。

上诉人(原审原告)梅勇(系死者梅平南之子)。

法定代理人薛园珍,系上诉人梅勇之母。

上诉人(原审原告)梅正其(系死者梅平南之父)。

上诉人(原审原告)李茶金(系死者梅平南之母)。

以上四上诉人共同委托代理人梅健。

被上诉人(原审被告)抚州市公路局直属分局。所在地址:抚州市抚北东路21号。

法定代表人邓X

委托代理人黄中俊、黄志耀,江西利群律师事务所律师。

上诉人梅勇、李茶金、梅正其、薛园珍因抚州市公路局直属分局不履行公路管理法定职责及行政赔偿一案,不服南城县人民法院于2015年12月24日作出(2015)城行初字第74-3号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

原审法院查明,梅勇、薛园珍分别系死者梅平南的儿子、妻子,梅正其、李茶金系死者梅平南的父母。欧湖村委会因进行新农村建设,在G316线K534+300m至K534+600m处右侧修建水沟,将建筑材料堆放在公路路面。2015年1月13日,抚州市公路局直属分局进行巡查并制作巡查记录,该份巡查记录中载明,巡查情况:“上午10:00左右巡查至K534+400m附近,有云山镇政府在搞新农村建设,做边沟盖板,把建筑材料堆在路上”;处理情况:“我们责令云山镇政府在施工路段设立安全警示牌,以确保交通安全,施工完毕后立即清扫干净,恢复原状。《责令改正通知书》驻村干部签收”。与此同时,抚州市公路局直属分局将赣抚直路政责改(2015)002号《责令改正通知书》送达给欧湖村委会,责令其七天内清除公路路面堆积物,公路路面恢复原状,改正内容和要求如下:1、自行清除公路路面堆积物,公路路面恢复原状;2、清除所产生的费用自理;3、清除工作完成前做好安全措施,发生的一切安全事故自行负责。该《责令改正通知书》由云山镇派驻欧湖村委会的驻村干部许枇枇签收,并在送达回证上签字。2015年1月19日18时左右,梅平南驾驶一辆普通二轮摩托车沿G316国道抚州往进贤方向行驶,行驶至欧湖村路段时,撞到堆放在道路双黄线右侧(抚州往南昌方向为准)的行车道内的砾石堆,造成梅平南当场死亡。从抚州市公路局直属分局在抚州市公安局交通警察支队直属二大队调取的事故现场照片显示,公路路面堆积物的周围拉有三角彩旗的警戒线、四周设有锥桶及警示标牌。2015年1月29日,抚州市公安局交通警察支队直属二大队作出抚公交直二字认字(2015)第012号《道路交通事故认定书》,认定该起交通事故中欧湖村委会与梅平南负同等责任。2015年4月3日,抚州市交通事故纠纷调处中心作出《交通事故纠纷调处中心调解协议书》,欧湖村委会与梅平南家属达成调解协议,协议由欧湖村委会一次性赔偿梅平南死亡赔偿金、丧葬费、抚养费、赡养费、精神抚慰金等一切费用共计人民币壹拾陆万元整。梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金认为抚州市公路局直属分局没有积极履行公路养护和管理的职责,没有对欧湖村委会违法堆放的砾石进行及时清理及对涉案路段进行维护,明显违法,且抚州市公路局直属分局的行政不作为间接导致了梅平南的死亡以及其车辆严重受损,造成了梅平南及其家属的直接经济损失,故诉至本院,请求:1、确认抚州市公路局直属分局未对抚州市临川区云山镇欧湖村民委员会违法堆放砾石堆占用行驶车道的行为进行检查、制止、清理、处罚的行政不作为违法;2、判令抚州市公路局直属分局因违法行政行为给梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金造成的损失共计473736.5元承担国家赔偿责任;3、本案的诉讼费用全部由抚州市公路局直属分局承担。

原审法院认为,根据《江西省公路路政管理条例》第四条第三款之规定,本案所涉事发路段是316国道临川区云山镇欧湖村路段,属于抚州市公路局直属分局管辖的G316国道昌抚线路段范围,因此,抚州市公路局直属分局具有对其辖区范围内路段进行公路管理、养护,并保证公路经常处于良好技术状态的法定职责。本案中,抚州市公路局直属分局在2015年1月13日进行道路巡查时,发现欧湖村委会在涉案路段的公路路面堆放砾石堆,侵占公路,随即下发了《责令改正通知书》,并送达给欧湖村委会,限其七日内即最迟在2015年1月20日,清除路面堆积物并恢复路面原状,并在清除工作完成前做好安全措施,发生的一切安全事故自行负责。2015年1月19日,在抚州市公路局直属分局责令欧湖村委会清除路障的限期之内,梅平南驾驶摩托车行驶至涉案路段时,撞到堆积物身亡。在梅平南发生交通事故时,涉案路段已经设置了安全警示标志,有6张事故现场的照片可以证实。因此,抚州市公路局直属分局已经依据《中华人民共和国公路法》第七十条、第七十七条的规定,对涉案路段进行了巡查,作出了责令欧湖村委会停止违法行为并限期清理的《责令改正通知书》,以确保公路处于良好的技术状态,履行了其作为公路管理机构检查、制止的法定职责。根据《中华人民共和国公路法》第七十七条的规定,对违反该法第四十六条的规定,即在公路上或公路用地范围内堆放物品,造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的,交通主管部门责令停止违法行为,可以处五千元以下的罚款。据此,对违反上述法律的违法行为人是否处以罚款处罚是法律赋予交通主管部门的自由裁量权,而非法定职责。且根据国发(1986)94号《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》第二条第一款之规定,路障管理不属于公路管理部门的职责范围,公路管理部门没有清除路障的法定义务。故梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金要求确认抚州市公路局直属分局不履行清理、处罚法定职责违法的主张于法无据。因此,梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金提出要求判决确认抚州市公路局直属分局未对抚州市临川区云山镇欧湖村民委员会违法堆放砾石堆占用行驶车道的行为进行检查、制止、清理、处罚的行政不作为违法的主张,不予支持。梅勇系死者梅正其的儿子,薛园珍系死者梅正其的妻子,梅正其、李茶金系死者梅正其的父母,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一、二款、第三十八条第一款第(一)项的规定,梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金均系死者梅正其的近亲属,与本案具有利害关系,且在抚州市公路局直属分局应当依职权主动履行法定职责的案件中,不需要梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金向抚州市公路局直属分局提出申请,故本案梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金主体适格。梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金在庭审中提出了新的诉讼请求,根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十五条之规定,不予准许。

本案中,梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金提出了行政赔偿的主张。因抚州市公路局直属分局并不存在行政不作为的违法情形,故梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金提出的行政赔偿的主张依法不能成立。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金的诉讼请求。案件受理费50元,由梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金负担。

二、上诉人观点

上诉人梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金不服判决,上诉称:

1、根据《中华人民共和国公路管理条例》相关规定,被上诉人抚州市公路局直属分局对316国道临川区云山镇欧湖村路段具有养护和管理,保持公路完好、平整、畅通的义务。

2、被上诉人抚州市公路局直属分局存在行政不作为。由于被上诉人抚州市公路局直属分局的管理缺位,没有积极履行公路养护和管理职责,没有对欧湖村委会的违法行为进行及时的检查、处罚,也未对欧湖村委会违法堆放的砾石堆进行及时清理和对涉案路段进行维护,其行为明显违法;并且该行政不作为间接导致梅平南死亡以及其车辆严重受损,造成梅平南及其亲属的直接经济损失,根据《国家赔偿法》有关规定,被上诉人抚州市公路局直属分局对此应当负有赔偿义务。

3、被上诉人抚州市公路局直属分局的不作为导致了上诉人梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金合法权益的损害。上诉人与欧湖村委会达成的调解协议并非上诉人的真实意思表示,赔偿金额过低,且该协议不能掩盖被上诉人的过错和免除被上诉人的赔偿责任。

4、原审法院依职权调取证据证明被上诉人抚州市公路局直属分局的行政行为合法,不符合法律规定。根据《行政证据规定》,被上诉人抚州市公路局直属分局对本案具有举证责任,原审法院依职权调取本案相关证据实属错误,严重侵害了上诉人的合法权益。

综上所述,原审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误,请求二审法院撤销(2015)城行初字第74-3号行政判决,并依法判决被上诉人抚州市公路局直属分局因不作为给上诉人梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金造成的损失共计473736.5元。

三、被上诉人观点

被上诉人抚州市公路局直属分局辩称:

1、梅平南死亡属于道路交通安全事故,而道路交通安全管理并非被上诉人抚州市公路局直属分局的法定义务。根据《公路法》第43条之规定,被上诉人作为交通主管部门应当对公路本身进行管理。本案中,梅平南驾驶摩托车撞到欧湖村委会堆放在公路上的砾石堆导致当场死亡,属于道路交通安全事故,该管理职责属于公安机关,而非被上诉人。

2、被上诉人抚州市公路局直属分局已经按照法律、法规相关规定履行了法定职责。2015年1月13日,被上诉人在道路巡查时,发现欧湖村委会进行新农村建设修建道路水沟,将部分材料堆放在公路右侧,当即对施工人员进行了制止,并根据《公路法》第七十七条之规定下达责令清除的书面通知,告知欧湖村委会在清除期间采取安全防患措施。上诉人梅勇等4人诉称被上诉人未对欧湖村委会违法堆放砾石的行为进行检查、处罚,存在行政不作为,无事实依据,且上诉人梅勇等4人在未向被上诉人提出任何申请的情况下直接提起诉讼,不符合《行政诉讼法》第十二条第六项关于申请行政机关履行法定职责的规定,程序违法。

3、交通事故损害赔偿系民事纠纷案件,既不属于行政诉讼案件,也不属于国家赔偿案件。

4、一审法院依职权调取证据是为了查清本案适格被告,程序合法。综上所述,恳请二审法院依法查明事实,驳回上诉人的全部诉讼请求,本案诉讼费由上诉人承担。

四、证据分析

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致,予以确认。

认定上述事实的证据有:2015年2月9日进贤县白圩村石巷村民委员会出具的《证明》、2015年3月12日进贤县白圩村石巷村民委员会出具的《证明》、万海燕常住人口登记卡、2015年3月16日进贤县公安局白圩派出所出具的《证明》、薛园珍与梅平南的结婚证、2014年11月6日江西中泰建筑工程有限公司出具的《收入证明》、2015年6月19日进贤县白圩村石巷村民委员会出具的《证明》、视频光盘、梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金损失计算清单、赣抚直路政责改(2015)002号《抚州市公路局直属分局责令改正通知书》、行政处罚文书送达回证、抚公交直二字认字(2015)012号《抚州市公安局交通警察支队直属二大队道路交通事故认定书》(抚州市公路局直属分局从抚州市公安局交通警察支队直属二大队调取)、(民)2015调字第24号《交通事故纠纷调处中心调解协议书》(抚州市公路局直属分局从抚州市交通事故纠纷调处中心调取)、抚州公路分局文件抚路养字(2002)5号《关于重划养护路线的通知》、抚州市人民政府办公室抚府办字(2002)103号《关于抚州公路分局更名的通知》、抚州市公路局抚路字(2009)79号《关于成立抚州市公路局路政管理支队及审批机构编制的请示》、抚州市机构编制委员会文件抚编发(2010)32号《关于成立抚州市公路局路政管理支队等机构编制问题的批复》、2015年8月14日对李龙辉、罗远清、刘其昌的调查笔录各一份、2014年12月9日、2015年1月13日的《抚州市公路局直属分局路政大队巡查记录》两份、事故现场照片六张(抚州市公路局直属分局从抚州市公安局交通警察支队直属二大队调取)以及各方当事人的陈述等。

本院认为,根据《江西省公路路政管理条例》第四条第三款之规定,本案所涉事发路段为316国道临川区云山镇欧湖村路段,属于抚州市公路局直属分局管辖的G316国道昌抚线路段范围,故抚州市公路局直属分局具有对该辖区路段实施路政管理工作的法定职责。《中华人民共和国公路法》第七十条规定:“交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任,有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。”本案中,抚州市公路局直属分局于2015年1月13日进行道路巡查时,发现欧湖村委会因新农村建设,在涉案路段的公路路面堆放建筑材料,对该路面造成了损害,随即下发了赣抚直路政责改(2015)002号《责令改正通知书》,并于当日送达给了欧湖村委会,限其七日内清除路面堆积物并恢复路面原状,并在清除工作完成前做好安全措施,发生的一切安全事故自行负责。2015年1月19日即在被上诉人抚州市公路局直属分局责令欧湖村委会清除路障的限期之内,梅平南驾驶摩托车行驶至涉案路段撞到堆积物发生交通事故时,涉案路段已经设置了安全警示标志,6张事故现场的照片可以佐证。因此,抚州市公路局直属分局已经履行了其作为公路管理机构检查、制止的法定职责。依据《中华人民共和国公路法》第七十七条:“违反本法第四十六条的规定,造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的,或者违反本法第五十一条规定,将公路作为试车场地的,由交通主管部门责令停止违法行为,可以处五千元以下的罚款”之规定,对违反上述法律的违法行为人是否处以罚款的处罚是法律赋予交通主管部门的自由裁量权,而非法定职责。且根据国发(1986)94号《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》第二条第一款之规定,路障管理不属于公路管理部门的职责范围,公路管理部门没有清除路障的法定义务。

综上,上诉人梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金上诉提出被上诉人抚州市公路局直属分局存在管理缺位,不履行检查、清理、处罚的法定职责违法的主张与事实和法律不符,不予支持。对其提出确认被上诉人抚州市公路局直属分局未对抚州市临川区云山镇欧湖村民委员会违法堆放砾石堆占用行驶车道的行为进行检查、制止、清理、处罚的行政不作为违法的诉讼请求,予以驳回。上诉人梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金上诉还提出,原审法院依职权调取证据证明被上诉人抚州市公路局直属分局的行政行为合法,不符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定:“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是,不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”本案中,原审法院调取的抚州公路分局文件抚路养字(2002)5号《关于重划养护路线的通知》、抚州市人民政府办公室抚府办字(2002)103号《关于抚州公路分局更名的通知》等文件以及2015年8月14日对李龙辉、罗远清、刘其昌调查笔录系为查明本案的适格被告,并非为证明被上诉人抚州市公路局直属分局的行政行为的合法性而调取被上诉人作出行政行为时未收集的证据。因此,上诉人梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金该上诉主张于法无据,不予支持。

五、判决

上诉人梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金起诉要求判决被上诉人抚州市公路局直属分局赔偿其经济损失473736.5元。本案中,因被上诉人抚州市公路局直属分局不存在行政不作为的违法情形,故其提出行政赔偿的主张依法不能成立,对其诉讼请求依法应予驳回。综上,原审判决认定事实清楚,证据确凿充分,程序合法,应予维持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人梅勇、薛园珍、梅正其、李茶金负担。本判决为终审判决。


 

【思考与提示】

一、《公路法》第三十五条规定:“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护,保证公路经常处于良好的技术状态。”第七十条:“交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任,有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。”第四十三条“各级地方人民政府应当采取措施,加强对公路的保护。……保障公路的完好、安全和畅通。”《公路安全保护条例》第44条“公路管理机构、公路经营企业应当加强公路养护,保证公路经常处于良好技术状态。前款所称良好技术状态,是指公路自身的物理状态符合有关技术标准的要求,包括路面平整,路肩、边坡平顺,有关设施完好。” 《收费公路管理条例》第26条“收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范,对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护,保障收费公路处于良好的技术状态,为通行车辆及人员提供优质服务。”

由此可以明确交通运输主管部门及公路管理机构是通过养护管理及行政管理实现公路保护,其法定职责保证的是公路物理状态本身的完好、安全和畅通,即路产安全。

二、路障应包括三种情形:

一是为交通安全或管制安装的障碍,如减速路拱、钉刺带等;目的是为了保证交通安全或实施交通管制,只能由公安交通部门来实施;

二是为其他目的设立的障碍,如占用道路施工、违章搭建等;公路交通管理部门与公安交通管理部门均有权管理,依据是第三十二条“因工程建设需要占用、挖掘道路,或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施,应当事先征得道路主管部门的同意;影响交通安全的,还应当征得公安机关交通管理部门的同意。在距离施工作业地点来车方向安全距离处设置明显的安全警示标志,采取防护措施;”《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零四条的规定:“未经批准,擅自挖掘道路、占用道路施工或者从事其他影响道路交通安全活动的,由道路主管部门责令停止违法行为,并恢复原状,可以依法给予罚款;致使通行的人员、车辆及其他财产遭受损失的,依法承担赔偿责任,有前款行为、影响道路交通安全的,公安机关交通管理部门可以责令停止违法行为,迅速恢复交通”。

三是杂物障碍,如石块、泥土、果皮、断树枝等杂物。公路上的各种杂物应由公路交通管理部门负责清除,依据是《公路养护技术规范》第3.1.4条的规定。根据《公路法》第35条的授权,交通部制定了《公路养护技术规范》(JTJ073-96),其第3.1.4条规定:“各种路面应定期清扫,及时清除杂物,以保持路面和环境的清洁。”据此,公路交通管理部门负有清除路面上的石块、泥土、果皮等杂物的法定职责。

三、《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》第二条第一款:“公安机关对全国城乡道路交通依法管理,包括交通安全宣传教育、交通指挥、维护交通秩序、处理交通事故和车辆检查、驾驶员考核与发牌发证、路障管理以及交通标志、标线等安全设施的设置与管理等。”《通知》中“公安机关负责路障管理”的规定不应包括清除路面上的石块、泥土、果皮等杂物,而仅仅是是指前面所述的第一种障碍与第二种障碍,否则,公路交通管理部门就不需要“定期清扫,及时清除杂物”了。

四、公路交通管理部门清除杂物有时间和次数的限制

清除杂物是公路交通管理部门的职责,但这并不意味着公路交通管理部门的这个职责是无限度的。《公路养护技术规范》(JTJ073-96),其第3.1.4条规定:“各种路面应定期清扫,及时清除杂物,以保持路面和环境的清洁。”对该条款如何理解,交通部交公便字[2001]66号关于对江苏省交通厅《关于请求明确〈公路养护技术规范〉有关条款含义的紧急请示》答复:“《公路养护技术规范》第3.1.4条规定‘各种路面应定期清扫,及时清除杂物,以保持路面和环境的清洁。’该条款是对公路日常养护工作的总体要求,其具体含义是:公路养护单位,要对公路进行定期清扫,定期清扫时的作业标准是清除杂物,做到路面清洁。定期清扫的频率应根据各地关于公路小修保养工作的相关规定执行。另外,该条规定中的‘及时’并不等于‘随时’,《公路养护技术规范》没有也不可能要求公路养护单位对路面杂物做到随时清除。因此,如果公路养护单位按照规定的频率或有关工作要求做到了定期清扫,即不能认为其‘疏于养护’。”因此,公路交通管理部门如果能够证明其在发生交通事故前依法做到了定时清扫、及时清除杂物的义务,履行了法定职责,就不应对路障引起的交通事故承担责任。否则,公路交通管理部门应根据其过错程度及其未履行法定职责在此事故中所起的作用酌情确定其应承担的赔偿责任。

五、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定:“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是,不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”

六、《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零五条“道路施工作业或者道路出现损毁,未及时设置警示标志、未采取防护措施,或者应当设置交通信号灯、交通标志、交通标线而没有设置或者应当及时变更交通信号灯、交通标志、交通标线而没有及时变更,致使通行的人员、车辆及其他财产遭受损失的,负有相关职责的单位应当依法承担赔偿责任。”

本案中的涉路施工占用公路,公安、交通均有监管的义务和职责。